党的十八届三中全会明确提出，要“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”深入领会全会精神，笔者认为，正确认识城镇化发展阶段，深刻理解城镇化与农业现代化的内在关联度，深入把握城镇化稳定期产业和城镇融合发展的政策取向，很有必要，意义重大。

　　在工业化、城镇化、信息化与农业现代化进程中，城镇化与农业现代化的关系最为密切。城镇化促进农村人口的社会性迁移，日益延伸的城镇基础设施和公共服务，为农业现代化和农村发展腾出了空间、提供了良好的社会服务；而农业现代化提高了农业劳动生产率，改善了农村和农民的经济状况，为缩小城乡差距、实现城乡发展一体化创造了物质基础，可以说，两者密不可分。随着经济社会发展，城镇化和农业现代化展开了一个互动并进的历史进程。在这个历史进程中，政府要做的主要是进行总体规划和制定必要的相应政策。

　　本文试以江苏为例，对城镇化进程中的稳定期，城镇化和农业现代化进程的规划和政策取向，作一些粗浅的分析。

　　江苏城镇化进程中的稳定期

　　从发达国家的经验看，城市化伴随工业化都经历了一个漫长的从启动期到发展期、再到稳定期的历史过程。所谓稳定期，就是城市化发展到一定程度，农村人口基本停止了向城市的趋势性迁移，城市人口和农村人口处于一个相对稳定的阶段。当今，许多发达国家早已进入了城市化的稳定期，在欧洲有些发达国家甚至出现了城市人口重新回到乡村生活的情况，被人们称之为“逆城市化”现象。

　　改革开放以来，江苏的城镇化同样走过了这样一个历程。从上世纪80年代开始，伴随乡镇工业崛起，苏南小城镇发展，可以视作城镇化的启动期。从统计数据看，1979年，全省的城镇化率仅为15%，城镇人口约874万人；从1979年至1997年，全省城镇化率年均增长将近1个百分点。进入90年代以后，开放型经济发展，各地兴建工业开发区，新建的工厂需要新工人，与之相应的新兴产业需要务业者，农村劳动力大量进城，城镇化进入了发展期。从1997年至2012年，城镇化率年均增长2.2个百分点，城镇化进程呈明显加快趋势。至2012年底，全省城镇化水平达到了63%，城镇人口达到了4990.09万人。

　　从发达国家的经验和江苏的发展实际看，江苏城镇化的发展期仍会延续一个时期。但这个城镇化的发展期将延续到什么时候？江苏的城镇化何时能进入稳定期？这是一个值得认真探究的问题。

　　探究城镇化进程中的稳定期，确定城镇化的中长期目标，有助于统筹城乡人口和土地资源，科学规划城乡基础设施建设，合理安排农业适度经营规模，起到科学建设、节约资源、少走弯路的作用。但是，城镇化的中长期目标并不容易确定，这里涉及许多方面问题。首先，我们对城镇化的中长期目标研究不够深入。各地城镇化的阶段性目标大多基于对以往经验值的推导。江苏“十二五”规划的城镇化目标为63%。这个目标在2012年已经实现。城镇化的直接动因来自经济的持续增长，而未来经济增长有许多不确定因素，经济增速放缓是一个大概率的事情。其次，我国城镇化的统计方法有待完善。建国以来，我国城镇化率的统计方法经过多次调整。现行的统计方法为：城镇化率=城镇人口/常住人口，这里的城镇人口是指在城区和镇区常住半年以上的人口。而实际上，现在的城镇有大量常住半年以上的务工、经商和求学人员，将这部分人员全部归结为城镇人口而统计入城镇化率的数据，有许多值得商榷的地方。完全意义上的城镇人口应该满足三个条件：一、在城镇有固定的住所；二、在城镇有稳定的工作；三、基本享受所在城镇的社会福利和保障。显然，现行统计的城镇人口中的许多人并没有完全实现这三点，甚至他们今后是否永久留在城镇生活也存在着不确定性。从我国情况看，科学的统计方法，应该在社会调查的基础上确定一个系数，把城镇常住人口中的城镇化人口和非城镇化人口区分开来。

　　进入城镇化稳定期的“三要素”

　　一般来讲，一个地区进入城镇化的稳定期，农村人口向城镇的趋势性迁移基本停止，城镇人口和农村人口总体稳定，必须要满足三个社会要素：一、区域人口的净增长趋缓；二、城乡社会公共服务实现均等化；三、农业现代化呈现良好发展。

　　从区域人口来讲，农村人口向城镇大规模迁移，主体是年轻人。在一个人口持续增长的区域内，农村的新生劳动力向城镇迁移是工业化、城镇化的重要推动力。如果区域人口趋于零增长，人口的大规模迁移也势必趋缓。以江苏为例，2012年，江苏常住人口为7919.98万人，常住人口比上年净增21.18万人；户籍人口为7553.48万人，户籍人口比上年净增39.23万人；常住人口和户籍人口都是一个增长的状态。从1978年至1999年，江苏人口的自然增长率在3~14‰区间波动；从2000年开始，江苏人口的自然增长率都在3‰以下。2012年，江苏人口的自然增长率为2.45‰，人口的自然增长明显放缓。人口的自然增长率反映了人口出生率与死亡率之差，江苏作为一个沿海经济发达省份，人口的机械增长也是一个不可忽视的现象。据公安部门统计，2010年至2012年，江苏常住人口的省外迁入与省内迁出相抵，机械增长分别为8.45万人、7.8万人、7.23万人，人口的机械增长也趋放缓。省统计部门的专家曾对江苏的总人口发展趋势作过一个预测，预测分低、中、高三个方案。低方案的人口高峰预计出现在2024年，峰值人口约为8269.20万人；中方案的人口高峰预计出现在2025年，峰值人口约为8375.77万人；高方案的人口高峰预计出现在2026年，峰值人口约为8487.37万人。从江苏当前的经济社会发展趋势分析，我们倾向取其中方案，江苏的人口增长拐点将出现在2025年，峰值人口约在8300万左右，江苏将于本世纪20年代中后期出现人口负增长的趋势。

　　从城乡社会公共服务来讲，城市良好的社会公共服务是吸引人们从农村来到城市的重要原因之一。城乡社会公共服务逐渐均等化，使得人们更加理性地选择城市或者农村居住生活。社会公共服务均等化包括了三方面的内容：一是城乡基础设施均等化，如道路、供电、供水、污水和垃圾处理等；二是城乡公共服务均等化，如教育、医疗、文化设施和服务水平等；三是城乡社会保障水平均等化，如社会基本保障和劳动保障等。从江苏的城乡社会公共服务状况看，在城乡基础设施方面，这些年，农村道路、供电、通讯等方面的基础设施建设加快，城乡差距逐渐缩小；而农村区域供水和污水、垃圾集中处理等方面的设施建设仍然滞后。按照“十二五”规划，到2015年，苏北地区乡镇区域供水覆盖率达到85%，村镇生活垃圾集中收运率达到80%，规划保留村庄生活污水处理率达到15%等，许多建设有待“十三五”、“十四五”期间完成。在城乡公共服务方面，由于城乡人口分布不均衡，兼顾公平与效率，完全意义上的一体化并不现实。从当前看，教育、医疗、文化的现代设施和优质资源集中在市、县一级；而义务教育和基本医疗、文化设施覆盖镇、村一级，农村公共服务设施建设和水平提高的任务都十分繁重。在城乡社会保障方面，分为政府主导的基本保障和市场主导的劳动保障。政府主导的基本保障随着经济发展和公共政策的调整有望逐步缩小城乡差距，而市场主导的劳动保障的差异来自城乡劳动生产率的巨大落差。实现城乡劳动保障水平趋向一致的前提是实现农业现代化，大幅度提高农村劳动生产率，这仍有很长的路要走。

　　从农业现代化来讲，我国城乡发展一体化最大的症结在于现代工业与传统农业相对应的经济落差。以江苏为例，2012年，江苏农村人口2929.89万人，占总人口的37%；农业增加值3418.29亿元，占地区生产总值的6.3%。这就是说，农村37%的人口创造了6.3%的经济总量，农业劳动生产率大大低于社会平均劳动生产率。城镇居民人均可支配收入29677元，农村居民人均纯收入12202元，城乡居民收入之比为2.43：1，城乡经济发展明显失衡。实现城乡发展一体化必须推进农业现代化，农业实现适度规模经营，增强农业机械化和科技化水平，大幅度提高农业劳动生产率，使得农民务农收入与城镇居民务工收入大体相当。说到底，农村留得住青壮年，经济社会才会逐渐繁荣发展。

　　城镇化和农业现代化的规划与政策取向

　　城镇化和农业现代化是经济社会发展的一个必然结果。在这个历史进程中，各级政府重要的是做好规划和制定合适的公共政策。

　　（一）江苏的城镇化和农业现代化规划。根据江苏经济社会发展趋势，我们大体设想，江苏进入城镇化稳定期的时间大约为2025年，城镇化水平约为76%（进入稳定期后城镇化仍有一个缓冲期，最终稳定在78~80%左右）。全省总人口约为8300万人，城镇人口6300万人，农村人口2000万人。农村保持基本农田6400万亩，按农村劳动力占农村人口15%计算（考量农村人口老龄化的因素），农村劳动力约为300万人。这样一个城乡布局，为城镇化和农业现代化留有了各自的发展空间。未来规划的一个敏感点是人口控制。江苏人多地少，仍须严控人口增长。人口年自然增长率控制在3‰以下，人口年机械增长控制在5万之内。省内户籍管理适当宽松，省外迁移从严控制，使得人口、资源、生态总体平衡，城镇化、农业现代化协调发展。

　　（二）合理推进大、中、小城市和镇村建设。江苏单位国土面积人口密度非常大，必须合理规划，统筹城乡发展。江苏现有省会和省辖城市13个，县（市）级城市45个，省级中心镇94个。以城镇人口6300万人计，13个省辖市城区现有人口平均218.9万人，按2025年城区人口平均250万计，可安排城市人口3200万左右；45个县（市）现有城镇人口平均47.7万人，按县（市）城区人口平均60万计，可安排城市人口2700万人，94个中心镇镇区人口约在3~5万之间，可安排城镇人口400万。城市建设的重点是控制南京、苏州、徐州等特大城市发展，避免造成交通拥堵、大气污染、房价攀升等“大城市病”，优先发展中小城市和中心镇。2025年，全省农村人口2000万人，以每个行政村人口约在2500人，行政村数量大体在8000个左右，比现在减少一半。乡村建设的重点是保护好传统村落和特色村庄，改善村庄环境，延续中国几千年的乡村文化。

　　（三）保护耕地和支持农业现代化建设。在城镇化过程中，最重要的是保护耕地，促进农业现代化发展。江苏现有耕地约7100万亩，其中基本农田6323万亩。从未来发展看，我省必须保有基本农田6400万亩，其中粮食面积约3500万亩，蔬菜基地约200万亩（城镇人口人均3厘蔬菜地），在确保江苏“一粮二菜”基本自给的前提下，大力发展现代高效设施农业（含现代养殖业）。江苏的农业现代化必须以大体上2000万农村人口、300万农村劳动力、6400万亩耕地，进行统筹安排。重点是推进农业的适度规模经营，每个农业工人耕作60~80亩农地，每个家庭农场规模在120~160亩之间，按稻麦两熟净收益600~800元（扣除土地成本）计，单个家庭农场净收益在8~12万元左右。农业经营规模小了没有效益，大了容易造成农村“两极分化”，政策取向是鼓励农业适度规模经营。在一般情况下，保证农业工人的实际生活水平与城镇职工的生活水平大体相当。农村300万劳动力，大体上规模农业吸纳劳动力110万，现代设施农业吸纳劳动力约100万，商贸服务业吸纳劳动力约30万，乡村旅游吸纳劳动力约60万，保障农村劳动力就业充分，农村经济繁荣发展。

　　(作者系：江苏省副省长)