“城镇化进程中的乡村治理”系列报道

理顺自治机制 激发基层活力

——广东省佛冈县乡村治理的探索与尝试

　　佛冈县位于粤中丘陵山区，距离广州一小时车程。清明假期过后，记者走进这片山色清明却并不富庶的砂糖橘产地。从石角镇到龙南片区，再到大田村，追踪当地新农村建设中变革社会管理的探索与尝试。

　　2011年12月，广东省首个社会主义新农村建设试验区在石角镇龙南片区挂牌启动，试验区由广东省委农办（农业厅）、国家开发银行广东省分行、清远市政府、佛冈县政府四方共建。启动者希望在纯农业区探索新农村建设路径，按照新的制度模式设计，引导实现社会变迁，激活农村内生发展动力。

　　2012年底，广东省清远市部署开展完善村级基层组织建设，推进农村综合改革试点工作，积极开展村民自治重心下移、基层党建重心下移、政府服务重心下移等一系列改革探索，加强村级组织建设，解决乡镇政府服务半径过长问题。清远市为此选定3个试点镇，佛冈县石角镇名列其间。

　　就这样，事关农村基层社会管理的一系列创新努力，在这里依次展开，立足村民自治、转变服务方式、激发基层活力的故事，在这里层层推进。

　　面的观察：“三个重心下移”

　　记者走进佛冈县时，正值石角镇展开“三个重心下移”试点之后，村“两委”换届选举工作结束不久。此次试点将现有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村（原村民小组或自然村）”；在自然村或村小组设立基层党支部，在行政村一级设立党总支；把原来的行政村改为党政公共服务站，作为乡镇派出机构，承接上级交办工作，开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务。

　　在新农村建设试验区下辖的6个行政村里，龙塘分为38个村民小组，集体经济收入每年有10多万元。2014年3月村“两委”换届选举后，原龙塘村一分为三，成立旱塘、长岭、龙盘3个村委会，将自治权下放给村民，另一方面成立党政公共服务站，通过便民绿色通道为村民提供各类公共服务。当了20多年村支书的林荣锡转变角色成为公共服务站站长，原来的龙塘村村委会副主任刘文健，如今担任公共服务站副站长，并当选旱塘村委会主任。上任没几天，刘文健就召集了两次旱塘村委会会议，讨论辖区内3个村民小组长反映的饮水问题。他们决定利用“三个重心下移”后“权随责走”、“费随事转”的规定，向龙塘经济联合社申请材料费用，再组织村民投劳解决90多户村民的自来水入户问题。

　　跟龙塘不同，新农村建设试验区下辖的里水行政村，集体收入素来薄弱。一分为七后，有的村委会连办公场所都没有，下辖两个村民小组的咸水村就面临这样一种尴尬境地。里水公共服务站的文书黄志雄，此次当选咸水村党支部书记兼村委会主任，上任伊始，他犯愁的正是如何筹资建设村文化活动室。黄志雄告诉记者，村里新当选的“两委”干部，如果不是原行政村干部交叉任职，就没有工资，所以当村干部靠的是自觉自愿。“三个重心下移”后，无论是村干部队伍的号召力，还是稳定性，终究要靠发展集体经济来支撑。

　　在石角镇诚迳村水口村委会，新当选的村支书兼村主任宋海灯，对“三个重心下移”试点持肯定态度。他说，以前村民小组长的工作更像是单打独斗，遇到需要化解矛盾纠纷的事情时，村民容易误会为对人不对事。现在，等于是有了一个工作团队，工作性质更明确了，村干部是代表组织、代表上级、代表集体做工作，沟通更顺畅了。

　　在佛冈新农村建设试验区，“三个重心下移”试点工作全面推开后，原本的6个行政村建起59个党支部、154个理事会，村里的大事小事，如今都通过理事会成员会议和村民大会共商解决，农民的组织化程度提升了，自治能力也得到锻炼。肯定与支持的声音，主要基于推动经济发展、提升自治意识、促进和谐稳定等方面考量。

　　并非都是赞誉之声。在记者踏访的行政村和自然村里，对试点工作的顾虑主要集中在如下几点：行政成本增加怎么办、职能定位会不会混淆、基层党员人数够不够、办公条件不足咋解决、工作考核标准改不改等。

　　点的追踪：“美丽大田”建设

　　在佛冈新农村建设试验区里的示范试点村——里水行政村的大田自然村，“三个重心下移”后的村“两委”班子选举刚结束，大田经济合作社的理事会、监事会改选就随之展开了。

　　拥有70余户280余人的大田村是一个纯农业村，土地资源有限，大多数村民在家务农，由于近年砂糖橘受黄龙病影响严重，村民收入锐减，经济相对落后，村庄建设缓慢。

　　根据试验区的规划，管委会决心重新梳理大田村内部各组织关系，将各组织统一整合在大田经济合作社这一框架之内，并建立议事规则，完善治理机制，通过合作社章程明确党支部、理事会、监事会各自职责，逐步做实、做活经济合作社这一农民合作组织。同时，通过发展产业、确权土地，兴建公共设施、整治村容村貌等事关村民切身利益的事务，激发村民自治意识与参与热情，统筹兼顾多元利益诉求，探索符合现阶段农村基层实际的村居自治之路。

　　遵循这一思路，大田村在试验区管委会引导下，以村民代表会议为根基，先后成立了党支部，选举了理事会、监事会，并在经济合作社框架下尝试逐步展开资源整合、土地流转、新村建设、产权改革等工作。随后，“美丽大田”新村规划方案，遵循村务公开、民主决策等程序，由理事会、村民大会讨论通过。

　　2014年3月，大田村“两委”换届选举空前热烈。曾经因为经济关联低、公共服务少、村庄发展慢而疏离于基层组织和村庄政治之外的党员、群众，开始关注选举的合法性与正当性，开始在意“怎么选”、“选了谁”，开始强调“理事会要理事”。

　　自治机制理顺了，农民主体作用得到发挥，村里形成浓厚的议事氛围，村务工作更好开展了，村容村貌随之发生显著变化。在大田理事会的号召下，大田村顺利完成土地确权登记和土地整村流转，成为试验区集约用地的典范。

　　对于大田村的变化，邻近的中和村村干部看在眼里，羡慕在心里，他们期待管委会能进一步扩大“试验区里的试点村”范围。

　　线的思索：希望之旅始发

　　说到底，给钱给物，不如给政策、创机制。基于这种认识，佛冈县的全部探索均目标明确：不求速成，但求可持续、能复制、易推广。

　　关于这一点，分管佛冈新农村建设试验区工作的县委常委、副县长刘恩举说得明白：大田村在社会管理方面的尝试，正是贯彻“三个重心下移”试点的探索精神，在实践中进一步创新、细化的结果。从具体操作层面而言，试验区希望积极适应市场经济和公共行政发展需要，通过经济职能、自治职能的整合，在农村基层单元形成村民利益共同体，实现自我管理、自我发展、自我约束，最终达到加强村级组织建设、创新基层治理的目的。

　　担任佛冈新农村建设试验区管委会主任一职后，朱建星一直在思考农村社会管理的事儿。从村民自治主体到具体组织建构，从参与机制、竞争机制到制衡机制、法制机制，他都有自己的思考。作为一个务实之人，眼下他觉得重点是明确角色定位与职责分工，让政府做好政府该做的事，让农民做好农民自己的事。

　　试验区农村综合改革工作顾问蔡友琼，一直为试验区建设不辞劳苦。她的关注点更多聚焦于具体工作执行层面。创新农村社会管理，其实是关涉农村综合改革众多方面的系统工程。以大田为例，从普通村民到村组干部，从党支部、村委会到合作社、理事会，都希望招商引资发展产业，但是用地指标怎么解决？融资渠道怎么解决？资本与农民的博弈怎么引导？这些问题在试验区普遍存在，管委会虽有因应解决的制度设计，却苦无行政权限。

　　华中师范大学中国农村研究院博士生吴记峰，进驻佛冈新农村建设试验区已经一年有余。在他看来，近年乡村治理面临的新情况、新问题，呼唤基层管理机制创新。必须正视当下的社会利益分化与乡村碎片化现实，探索有效渠道，重塑社会自我整合，转变政府职能，改革乡村管理体制，立足村民自治，实现乡村社会良性运行。

　　的确，一切改革与尝试，都需要假以时日。毕竟清远市3个试点镇的探索才起步不久，需要尊重实践、尊重群众，利用距离下一次村级换届的3年时间继续深入试点，全面对比，不断总结，逐步完善。从这种意义上说，佛冈探索基层治理改革的希望之旅才刚刚启动，佛冈探索新农村建设的改革实践更是一场未尽的社会实验，佛冈人正在路上。