我国是全球最大的原料药生产国，而制药工业特别是原料药生产是典型的“低附加值高污染”过程，巨额环境保护投人与盈利目标难以兼顾之下，制药企业污染成了“潜规则”，知名制药企业污染事件频频见诸报端。在国家环境保护部门重点整治的12种行业之中，制药行业赫然在列。近年来随着我国环境污染治理力度的加强，特别是新《环境保护法》的颁布执行，制药行业将迎来又一次大洗牌。这些举措都是政府主导，起效虽快但维持效果的时间尚待观察。笔者探讨从社会其他角色的角度如何协同治理制药企业污染的问题，从美国的经验来看，社会治理的效果在治理成本和影响时间上远远高于单方面的政府治理。

1、我国制药企业社会治理的问题

1.1政府主导的管理模式缺乏实效我国的自然资源长期未纳人市场定价机制，经济增长越快，污染程度越严重，继而需要更多资金投人治理环境，形成了经济增长与生态环境恶化之间的恶性循环。制药产业近几年发展迅速，污染事件也层出不穷，正是这种恶性循环的印证。而制药产业利润和给当地经济的带动也是显著的，单靠高额税收(制药企业主要是生态环境税、排污费、产品税)和高额处罚显然不能撼动利益的引诱。

1.2制药企业信息披露机制不完善对于制药企业而言，环境相关信息比较重要的官方发布渠道是社会责任报告，而报告中与环境有关的信息特别是定量的信息披露较少。据调查，2013年35家制药上市企业中，对于环境与可持续发展大多是描述，只有11%的企业进行定量信息的披露。

1.3对制药行业的约束手段单一我国制药行业主要是政府和环境保护部门约束，行业协会力量很弱，第三方评测机构也只能测评并提供数据，总体来说社会对制药行业的约束措施很少。

1.4环境保护组织发展动力缺乏实力较弱环境保护非政府组织(EvironmentalNon-governmentalOrgni-zation，ENGO)的影响力和谈判力与组织的数量及实力有关，中国环境保护组织数量多但是实力弱。我国著名ENGO自然之友曾经做过一项调查，在全国700多家可提起公益诉讼的环境保护组织中，多半有官方背景的组织并不愿意参与诉讼，剩下的民间环境保护组织中，真正有实力愿意尝试的只有十几家。环境保护组织难以开展公益诉讼最大的原因是没有专家和法律团队，以及取证调查费用高。制药工业污染只是环境保护中的一个部分，还没有专门针对医药行业污染的环境保护组织，也未见能对医药企业形成真正督促作用的环境保护组织干预案例。

1.5对民众的环境保护教育不合理我国对于环境保护，特别是涉及到特殊行业，例如医药行业的环境保护知识普及还相当不够，这里有传播知识本身的科学性问题，还有传播渠道的问题。我国关于民众的环境保护科普，是典型的建立在“缺陷模型”上的科普形式，认为民众是“空旷的容器”，能接受一切知识，所以政府多采用官方网站和电视广告等缺乏反馈的形式普及知识，而信息时代的群众接受的更多的是网络，群众也更容易信任有反馈和互动的微博发布的消息。这造成政府想说的民众无法有效接收，网络上各种不正式消息甚至谣言大行其道。

2、美国关于制药企业的环境保护社会治理的经验

美国在制药企业环境保护治理中有比较完善的社会治理经验，长期市场竞争下，使其形成了政府、企业、ENGO和公众共同管理制药企业的治理模式。特别是在政府管制与市场化结合，网络化决策和激励民众参与方面有许多可取之处。

2.1以市场为主导治理企业环境保护问题美国政府关于制药企业的环境保护政策包括投人生产前，生产过程中的整个过程。制药企业投人生产前的政策包括环境影响评价(environmentimpactassessment，EIA)和排污许可证交易制度;生产过程中的政策包括由美国联邦环境保护局(EnvironmentProtectionAgency,EPA)针对制药行业制定的《排污指南》[8]《洁净空气法》《有毒物质控制法》(ToxicSusbstancesControlAct，TSCA)和{联邦有害物质管理法》(FederalHazardousSubstancesAct，FHSA)，而对于制药企业废弃物处理则有《资源保护和回收法》》Resourcesonsevationecoveryct)。

美国政府对于制药企业除了有上述明确的“命令控制型措施”，更重要的是相应“市场导向型”的激励机制，例如排污交易制度、酸雨计划，也包括一些公益奖项，例如“绿色化工总统奖”。美国从1977年开始为解决企业发展经济和环境保护之间的矛盾，通过政府核准环境污染容量对所在地企业进行污染量分配并发放许可证，最终形成污染量交易市场。这种排污交易制度已先后在西方各国实行。

2.2环境自愿协议促进社会多方治理形成网络决策制药企业作为污染源头，一直是政府监管的重点和难点，即使是法律环境高度成熟的美国，也同样面临着规制资源匮乏、行政规制无效率等问题，就此催生了美国的环境自愿协议。此协议是“在企业、政府和(或)非营利部门之间缔结的、并非立法所要求的协议，其目标在于改善环境质量或自然资源利用”。可以以契约、谅解备忘录、意向书等形式被冠以计划、项目和协议等称谓。美国已经实施了联邦层面的50多个环境自愿协议项目，主要涵盖面向节能的能源之星项目、废物处理项目。

美国的环境保护自愿协议建立在公平、公正、共同参与、协作共享的基础上，倡导制定协议之初就获得了广泛的社会支持，使得这些协议最后得以顺利执行。

2.3公益诉讼制度激励ENGO和公众的参与美国在生态治理更显性地表现为民间的草根运动，即表现为群众广泛参与的社会运动。ENGO以第三身份监察政府及商界行动，当政府和企业行动出现问题时，能以“压力集团”的身份向其施压。美国跟环境保护有关的ENGO数量众多，依据美国宪法中所规定的结社自由权，公民有成立和加人社会组织的自由。因而，ENGO自诞生之初便受到美国宪法的保障和保护。在100多年的发展历史中，已形成能够影响美国气候环境政策的G8组织(美国环境保护领域八个最大组织。

3、我国制药企业环境保护治理的对策建议

为实现政府、企业、ENG0和公众共同治理制药行业环境问题，达到最佳的制药企业环境问题的治理效果，借鉴美国经验特提出如下建议。

3.1加强生态产权研究，由政府管制为主过渡到政府和市场共同规制可行的方案是加快实现水等自然资源的市场定价’制药企业排污权市场交易、排放标准市场交易。而政府保障的不应是“环境”，而是这种产权交易的合理高效进行，让排污权市场调节发挥主导作用。要实现这种排污权市场交易，政府需建立排污权交易制度的“软件”和“硬件”。“软件”包括规定交易参与的主体及其权利责任，初始排污权分配标准，“硬件”包括政府需建立各排污主体排污权的中央账户并全程监管，督促账户富余的进行交易、账户不足的进行罚款。

对于水污染和空气污染较严重的制药行业，可以尝试行业内的排污权市场建立和交易，在这个过程中需注意:①排污权交易允许多方主体参与，除制药企业，还需要有政府甚至有资质的环境保护组织;②进行地区的试点，循序渐进地试验排污权交易，例如可以先试点我国原料药生产比较集中的沿海地区和西部某些地区。

3.2加快制药企业环境信息披露借鉴美国的经验，完善相应的信息披露法规是最可靠的手段，可在《公司法《环境保护法》中明确企业社会责任的概念，对强制披露的信息特别是环境保护有关的披露内容作出规定。另外，将社会责任会计理论研究与制药行业相结合，规范数据上报形式有利于行业内的统计整合。制药行业协会和环境保护部门应借助网络对公众公开这些强制披露的信息，有利于研究人员方便快捷地获取信息，并接受公众质疑。

3.3尝试制药行业内的契约治理公共服务的市场化、社会化、均等化，正在成为公共服务方式创新的发展方向，这其中契约治理是一种对政府治理和市场治理的有效补充。与环境保护有关的契约治理形式最典型的是环境自愿协议，它是一种集行政管制、经济激励和社会治理三位一体的综合性环境政策机制，被国际社会认为是环境政策发展的前沿和潮流。

我国的环境自愿协议还处于试点阶段，关于制药企业的环境自愿协议笔者还未见报道，可以尝试由我国医药行业规制组织(政府)发起，吸引制药企业、行业协会、环境保护团体、第三方认证机构参与，共同实现行政任务。

3.4探索ENGO的可持续发展机制ENGO的发展和壮大，需要找到自给自足的发展方式，例如在筹集资金方面，美国的环境保护组织除了网站募集资金，还可以在线下基层机构直接募集，以及和大企业共同开发环境保护产品，出售环境保护产品，提供法律咨询等服务项目获取直接效益。ENGO应主动与制药行业合作，共同开发制药工业的环境保护产品，提供专业咨询服务，积极联系制药企业间共用环境保护设施’政府也应鼓励相关环境和法律专家为环境保护组织提供公益帮助，提高环境保护诉讼的专业性和话语权。

3.5倡导科学普及环境保护知识，支持民间自科普信息时代民众更需要互动的传播媒体，医药行业的环境保护问题对于普通人来说涉及很多专业知识，更加需要政府及环境保护组织这在此类媒体上对其进行普及，并由相关管理部门保证网络信息正确。据笔者目前不完全统计，还没有针对制药企业污染的微博和专业的博主，不仅仅是制药企业污染问题，包括家庭废弃药品处理等也需要通过多渠道进行科学教育，保障家庭用药安全，防止废弃药品对环境的污染。

4、中国制药行业如何实现可持续发展

可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对后代满足其需要的能力构成危害的发展，包括经济、社会和环境的协调。“环境库兹聂兹曲线”的“收人-生态”拐点(高收人的平均经济增长最终将带来环境的改善)也说明了经济和环境改善的强相关，现实中美国较好的环境保护社会治理效果也的确是建立在经济较为稳定的增长，人均收人达到一定水平的基础上。所以要增加公众和社会组织的力量，宏观经济的稳定发展是必须的，对未来的稳定预期也会加强绿色商品的消费，继而带动绿色产业的发展，形成经济稳定发展一公众积极理智地参与环境保护一消费绿色产品一带动政府绿色采购一市场引导企业生产环境保护产品、关注企业责任一最终形成经济和环境可持续发展的良性循环。